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[해외로케] #7. 일본 작은 시골마을의 기적

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[도시재생, 일본에서 배운다] 세금 한 푼 안 쓰고 세운 새 구청, 도쿄 랜드마크로 부활

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[도시재생 일본에서 배운다] 세금 한 푼 안 쓰고 세운 새 구청 도쿄 랜드마크로 부활

[도시재생 일본에서 배운다] 세금 한 푼 안 쓰고 세운 새 구청 도쿄 랜드마크로 부활

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도시재생 사업, 일본에서 해답 찾는다 – 시사저널

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일본 도시재생사업의 계획 체계 및 사업 특성 변화에 관한연구: 삿포로시(札幌市) 도시재생사업 사례를 중심으로

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일본 도시재생사업의 계획 체계 및 사업 특성 변화에 관한연구: 삿포로시(札幌市) 도시재생사업 사례를 중심으로

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일본 도시재생사업의 계획 체계 및 사업 특성 변화에 관한연구: 삿포로시(札幌市) 도시재생사업 사례를 중심으로

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[서울연구원_연구보고서] 일본 도시재생 전략과 정책에 관한 시사점_민승현(2016) | 서울정책아카이브 Seoul Solution

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일본의 민간활력을 중심으로 한 도시재생사업에 관한 고찰 – earticle

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[도시재생, 일본에서 배운다] 세금 한 푼 안 쓰고 세운 새 구청, 도쿄 랜드마크로 부활

도시마구, 구청사 부지 임대료로 일본 유일 아파트 일체형 청사 건립

구청사 부지엔 애니메이션 특화 문화공간 ‘하레자 이케부쿠로’… 내년 완공

도라노몬힐스 ‘지하도로 위 초고층빌딩’ 합법화해 유휴공간 활용도 높여

일본은 강력한 도시재생 정책을 추진해 왔다. 20세기 말 버블경제 붕괴가 초래한 장기 불황과 사회문제에 대처하기 위해서였다. 용적률 상향, 인ㆍ허가 절차 간소화, 세제 혜택 등을 골자로 하는 ‘도시재생특별조치법’을 2002년 마련한 것이 시작이었다. 각종 지표로 보면, 일본의 도시재생은 성공적이다. 2002년부터 2011년까지 전국 도시재생 지역 62곳에서 총 7조엔(약 76조 원)의 투자가 일어났고, 일자리 133만개가 창출됐다. 규제를 완화해 민관 협업을 적극 활용한 것이 성공 요인이었다. 일본은 내년 도쿄올림픽을 앞두고 2011년 도시재생특별조치법을 개정해 도시재생에 박차를 가하고 있다. 현재 전국 13개 지역에서 도시재생이 활발하게 진행 중이다.

도시재생은 한국에도 당면 과제가 됐다. 정부는 2022년까지 5년간 50조원을 투자, 전국의 낙후지역 500곳을 선정해 재정비한다는 내용의 ‘도시재생 뉴딜’ 정책을 지난해 발표했다. 현재로선 한국의 도시재생은 중ㆍ소규모 근린 재생에 그치고 있다. 규제가 촘촘하고 관련 법ㆍ제도가 미비한 것이 큰 이유다.

일본 도쿄 도시마구의 새 청사와 미나토구의 초고층 빌딩인 도라노몬힐스는 도시재생 대표 성공 사례로 꼽히는 곳이다. 최근 두 곳을 찾아 한국 도시재생에 시사하는 바를 짚어 봤다.

◇ 세금 안 쓰고도 랜드마크로 거듭난 도시마구 새 청사

도쿄 북서쪽 도시마구 이케부쿠로역 인근에는 내년 초 완공을 앞둔 ‘하레자 이케부쿠로’ 공사가 진행 중이다. 3,619㎡(1,095평)의 부지에 공연장, 전시장과 상업시설, 사무공간 등을 갖춘 높이 158m의 33층짜리 건물 세 동이 솟아오를 예정이다. 주변 공원 4곳도 함께 정비 중이다. 도시재생 프로젝트가 끝나면 이 지역은 도쿄 최대 규모의 애니메이션 특화 문화 공간으로 거듭날 전망이다. 연간 650만명의 관광객이 다녀갈 것으로 추산된다. 다카노 유키오 도시마구청장은 한국일보와 만나 “이케부쿠로 거리는 예술가들이 실험적 문화 활동을 해왔던 곳으로, ‘이케부쿠로 몽파르나스’라고 불리기도 했다”며 “이런 전통을 계승하는 취지의 도시재생을 통해 도쿄를 새로운 국제 문화도시로 탈바꿈시키겠다”고 말했다.

‘하레자 이케부쿠로’가 들어서는 부지는 도시마구 구청이 있었던 곳이다. 1961년 준공된 옛 청사는 도쿄의 23개 구청 청사 중에 가장 오래된 건물이었다. 1990년대 청사 리모델링 사업을 추진했다가 만성 재정난으로 무산됐다. 구의 재정 적자는 1999년 872억엔(9,400억원)에 달할 정도로 심각했다. 재정 상태가 개선되면서 도시마구는 2006년 청사 신축을 추진했다. 그래도 세금을 쏟아 부을 순 없었다. 세금을 투입하지 않고 새 청사를 짓기 위한 묘안을 찾다가 민간 부동산개발업체인 도쿄빌딩과 손을 잡았다. 옛 청사 부지를 도쿄빌딩에 2091년까지 장기 임대해 주고, 임대료 191억엔(약 2,000억원)을 한꺼번에 받아 새 청사 건립 비용으로 쓰는 방식이었다. 옛 청사에서 남쪽으로 700m가량 떨어진 초등학교 폐교 부지를 청사 부지로 마련했다. 야마구치 마코토 도시마구 도시계획과 계장은 “부지 매각을 검토하기도 했지만, 50년간 사용한 옛 청사 부지에 구민들의 애착이 강해 부지 소유권을 매각하지 않았다”고 말했다.

◇구청과 아파트 공존하는 ‘아파트 일체형 관공서’

2015년 5월 완공된 새 청사 ‘도시마 에코뮤지타운’은 일본 최초이면서 지금까지 하나뿐인 ‘아파트 일체형 관공서’다. 1~10층까지는 구청 공간이고, 11~49층은 432세대가 거주하는 아파트다. 이 중 110세대는 초등학교 인근 주택가 주민들에게 분양했고, 322세대는 일반 분양했다. 결과는 성공이었다. 새 청사 효과 덕에 인구가 늘어나고 지역 경제가 살아났다. 2010년 270억엔(약 3,000억원)이었던 구 세수가 2017년 322억엔(약 3,500억원)으로 20% 가량 늘었다.

일본을 대표하는 건축가인 구마 겐고 도쿄대 교수가 ‘나무’를 주제로 설계한 새 청사는 해외 관광객까지 끌어들이는 랜드마크가 됐다. 마코토 계장은 “아파트와 구청의 출입구가 분리돼 있고 야외 정원이 잘 조성돼 있어 아파트 주민을 비롯한 구민들의 만족도가 매우 높다”며 “아파트와 관공서가 융합되면서 주거 면적과 공용 공간을 더 많이 확보했다”고 말했다.

◇한국도 ‘구청+공공주택 복합건물’ 시도

서울 서초구청과 구로구 오류1동 주민센터 등도 낡은 청사를 다양한 용도로 개발하는 복합 개발 사업을 추진 중이다. 내년 하반기 완공 예정인 오류1동 주민센터는 지하 1~4층은 주차장, 지상 1층은 근린생활시설, 지상 2~5층은 주민센터, 지상 6~18층은 저소득 청년층을 위한 행복주택으로 설계됐다. 구로구는 예산 투입 없이 주민센터를 짓게 됐고, 위탁개발을 맡은 서울주택도시공사(SH공사)는 토지 매입 부담 없이 공공 임대주택 180채를 공급하게 된다. 서초구도 2026년 준공을 목표로 청사와 상업시설, 임대주택 등이 동거하는 청사 개발 추진을 검토하고 있다. 그러나 도시마구 성공 사례의 핵심이었던 민간 참여는 제한적이다. 정부가 틀어 쥐고 있는 규제 때문이다. 이정형 중앙대 건축학부 교수는 “민간이 적극적으로 개입해 규모를 키우고 상업시설을 유치하는 등 큰 틀에서 지역 활성화를 꾀해야 도시재생이 도시경쟁력 강화로 이어질 수 있다”며 “난개발과 공공시설 상업화 등 민간 주도 개발을 둘러싼 우려에 대해서는 정부가 계약 단계에서 철저하게 조사ㆍ예방하면 된다”고 말했다.

◇지하도로와 초고층 빌딩이 만날 때… ‘도라노몬힐스’

도쿄 미나토구의 랜드마크인 247m짜리 초고층 빌딩 ‘도라노몬힐스’. 2층 야외 정원은 지역 주민들이 애용하는 휴식 공간이다. 스페인 공공예술가 하우메 플렌자의 설치작품 ‘뿌리’가 놓인 잔디밭 위에선 콘서트와 요가 수업, 미술 대회 등이 수시로 열린다. 건물 밑에선 순환도로인 환상 제2호선 마무리 공사가 한창이다. 2020 도쿄올림픽 선수촌으로 연결되는 지하도로다.

낡은 중소기업 건물이 몰려 있었던 이 지역의 풍경은 5년 전 도라노몬힐스가 들어서면서 180도 달라졌다. 1년 만에 유동 인구가 7%이상 증가했고, 지역 부동산 가격도 34.4% 상승하는 등 활기를 찾았다. 내년 초까지 초고층 빌딩 세 동이 반경 1㎞ 지역에 연달아 들어서고 나면 일대는 글로벌 비즈니스 센터로 도약하게 된다.

도라노몬힐스는 고밀도 도심 재생의 모범 사례다. 인구 밀도는 높은데 부지는 좁고, 도로까지 확충해야 하는 3중고를 지하 도로와 초고층 빌딩의 결합으로 해결했다. 도라노몬힐스 부지는 길이 9㎞, 폭 100m인 도로가 개발되기로 결정된 곳이었는데, 주민들의 반대로 사업이 정체된 상태였다. 1989년 ‘입체도로법’이 만들어지면서 민간 부동산개발업체인 모리빌딩이 나섰다. 모리빌딩은 도로가 건물 밑으로 지나가게 하고 지상에는 초고층 빌딩을 올리자는 복안을 냈다. 입체도로법의 골자는 도로 주변 공간 사용 제한을 풀어 도로 상ㆍ하부에 건축물을 지을 수 있게 하는 것으로, 법 덕분에 도쿄도가 관리하는 지하도로와 모리빌딩이 소유한 도라노몬힐스가 전략적 동거를 할 수 있게 됐다.

2011년 착공한 도라노몬힐스 사업비 2,300억엔(약 2조5,000억원)은 모리빌딩에서 전액 투자했다. 민승현 서울연구원 연구위원은 20일 “전폭적인 정부 지원과 민간업체의 적극적 참여가 시너지 효과를 낸 사례”라고 말했다.

◇전문가들 “한국 입체도로법 마련 등 법 정비해야”

한국에서도 도로 주변 유휴공간을 활용하는 복합 개발이 진행 중이다. 도심 공공주택 부족 문제를 해결하기 위해서다. 서울시가 서울 중랑구 북부간선도로 위에 인공대지를 조성하고 공공주택 1,000가구와 공원, 문화체육시설 등을 짓기로 한 것이 대표 사례다. 서부간선도로 지하화 사업에서도 도로 위 유휴부지가 다양하게 활용될 전망이다.

단, 정부 주도의 도시 재생은 한계가 있다는 것이 전문가들의 공통된 지적이다. 현행 도로법상 도로는 정부계획시설로 분류돼 민간기업의 개발 참여가 제한돼 있다. 일본의 입체도로법 취지를 수용한 ‘도로공간의 입체개발에 관한 법률안’이 올해 초 국회에 제출됐지만, 별다른 논의가 이뤄지지 않고 있다. 이정형 교수는 “정부의 재정 여력이 부족한 상황에서 도로 공간을 제대로 활용하기 위해서는 민간 자본을 적극적으로 끌어들이는 것도 방법”이라고 말했다.

도쿄=강지원 기자 [email protected]

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도시재생 사업, 일본에서 해답 찾는다

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[이형석의 미러링과 모델링] 국가 주도 하드웨어적 접근 한계 日 ‘롯폰기’와 ‘베이브리지’ 개발 사례 주목

“지역경제 활성화와 생활 인프라 공급에 앞장서겠습니다.” 최근 정부가 2018년도 전국 ‘도시재생 뉴딜사업’ 지역을 선정하면서 밝힌 미션이다. 선정된 지역은 서울의 낙후지역인 난곡동에서부터 고령화가 가장 빠르게 진행되는 경북 의성군에 이르기까지 총 99곳이다. 국비 1조288억원을 포함해 지방비, 민간투자 등 13조7724억원이 이 사업에 투입될 예정이다.

미션에서 밝혔듯이 대상 지역의 쇠퇴한 산업기반을 회복시켜 지역경제 활력을 제고하고 소규모 사업들을 통해 일자리를 창출하는 것이 도시재생 뉴딜사업의 목적이다. 대상 지역을 도시에서 지방 기초자치단체까지 두루 선정한 이유는 ‘도시재생’뿐 아니라 ‘지방 소멸’까지 아우르는 지원정책이라는 의미다. 전국 시·군·구 10곳 가운데 4곳이 ‘저출산 고령화’ 지역으로 분류돼 조만간 지역 공동체가 붕괴될 것으로 예상되기 때문이다.

정부가 최근 전국 ‘도시재생 뉴딜사업’ 지역을 선정하면서 일본의 ‘롯폰기’나 ‘베이브리지’ 등의 개발 사례가 주목받고 있다. ⓒ Peter Jaehnel

시·군·구 10곳 중 4곳 조만간 붕괴

일본도 마찬가지다. 일본 국토교통정책연구소의 추계에 따르면, 2040년에는 전국 896개 시·구·정(町·동 또는 면)·촌이 ‘소멸 가능도시’에 해당한다. 일본의 인구는 2008년 1억2808만 명을 정점으로 감소세로 돌아섰고, 우리나라는 2022년쯤 반환점을 돌게 될 것으로 예상된다. 이에 따라 사회적 가치를 추구하는 혁신 창업가나 활동가들이 도시재생에 큰 관심을 가지기 시작했다. 그러나 이전에 진행된 도시재생 사업 대부분이 건설·인프라 구축 등 대자본이 필요한 사업에 집중하다 보니 개인이 참여할 수 있는지, 혹은 어떤 아이디어로 접근해야 할지를 몰라 우왕좌왕했던 게 사실이다.

이에 대한 해답은 먼저 경험하고 있는 일본의 사례를 미러링(Mirroring)해 보면 방향이 보인다. 필자는 과거 창업 트렌드를 연구하기 위해 여러 차례 일본을 다녀왔다. 안내를 자청한 NHK 기자는 “일본을 알기 위해 꼭 가봐야 할 곳이 몇 곳 있다”며 ‘롯폰기’와 요코하마의 ‘베이브리지’로 나를 안내했다. 롯폰기에서는 먼저 공연장과 레스토랑을 갖춘 대규모 복합문화시설을 둘러봤다. 때마침 일본의 대표적인 버라이어티쇼 《홍백전(紅白歌合)》 예행연습이 한창이었고, 거리는 휘황찬란한 네온사인에 발걸음을 맞춰 걷듯 여러 무리의 청춘들로 들썩였다.

두 번째로 들른 곳은 선술집이었는데, 옆자리 손님 얼굴을 알아보기 어려울 만큼 은은한 조명 아래 일본 술 ‘사케’와 ‘절임 안주’가 나왔다. 사케는 지역마다 특색 있는 주조법으로 제조하기 때문에 종류만도 2000여 종이 넘고, 절임 안주 역시 각 지방 농산물마다 독특하게 절여 내기 때문에 고급 안주로 인기가 높다는 설명을 곁들였다. 한국의 대표적인 선술집 골목인 종로 피맛골이 개발과 함께 해체된 것과 대조를 보이고 있다.

다음 날은 요코하마 베이브리지로 향했다. 금요일 오후였다. 해가 질 무렵, 수백여 대의 튜닝한 자동차가 한꺼번에 몰려들어 다리 밑에 제각각 자리를 잡았다. 어떤 차는 외장을 화려하게 꾸미기도 했고, 또 어떤 차는 트렁크에 통째로 고급 오디오를 장착해 놓고 연신 음악을 틀어댔다. 그 음악에 맞춰 주변에서 춤추고 노래하는 관광객들로 북적였다. 우리나라에서는 법으로 규제하던 때라 색다른 풍경이었다.

안내해 준 기자는 이곳들을 보여준 이유를 다음과 같이 설명했다. “일본은 조만간 인구가 줄어들고, 초고령사회로 진입하게 된다. 이렇게 되면 도시 일자리가 부족해 청년들이 일자리를 찾아 농촌을 이탈하게 되고, 지방은 쇠퇴를 거듭해 지방 소멸 시대가 올 것이다.” 롯폰기를 보여준 이유 역시 죽어가는 도심상권을 되살리기 위해 무엇을 해야 하는지, 그리고 선술집처럼 도시와 농촌이 어떻게 해야 상생할 수 있는지를 보여주고 싶었다는 것이다.

요코하마 역시 시들어가는 도시를 어떻게 살려야 하는지 그 사례로 충분했다. 마니아들의 놀이터를 만들어주면 관광객이 모이고, 그곳에 일자리가 늘어난다는 사실이다. 당시에는 그다지 와 닿지 않았지만 10여 년이 지나자 바로 그 얘기가 우리나라 일이 됐다. 실제로 일본은 2006년에 노인 인구 비율이 21%를 넘었고, 우리나라는 7~8년 후에 그 지점에 도달한다. 인구 감소도 일본은 2008년을 정점으로 줄기 시작했고, 우리나라는 2020년 전후가 될 것으로 예상된다.

이듬해에는 부동산 개발회사 초청으로 삿포로에 갔다. 삿포로 역사를 되살리는 프로젝트 일환으로 ‘한국관’을 검토해 보자고 했다. 협상은 결렬됐지만 한 가지 깨달음을 얻을 기회가 있었다. 실버타운을 견학한 일이다. 처음에는 노인 전용 주거시설인 실버타운이 주로 자연 속의 조용한 장소에 들어섰다. 하지만 가족 면회가 어렵고, 오히려 사회와 차단돼 노인 우울증이 심해졌다. 그래서 착안한 방법이 실버타운을 도시 근교에 세워 젊은 부부들과 인접생활이 가능하도록 해 크게 성공한 곳이다.

주 중에는 입주 노인들이 아이들을 돌봐주게 했더니 신혼부부들이 대거 이웃으로 이사를 왔던 것이다. 도시재생은 본질적으로 공동체 문화를 이끌어내려는 시도다. 따라서 국가를 위한 공동체 재생이 아니라 삿포로 실버타운처럼 개인 중심의 공동체 조성이 필요하다는 생각이다.

일본 개방의 역사를 고스란히 담고 있는 나가사키현을 가면 매년 봄에 열리는 ‘개항축제’가 볼거리지만 최근 오픈한 ‘로봇호텔’도 관광객들의 이목을 끌고 있다. 한 건설회사가 세운 하우스텐보스(HTB) 체인호텔인데, 거의 모든 서비스를 로봇이 대신하는 곳이다. 여행자의 호기심과 로봇기술을 뽐낼 수 있는 두 마리 토끼를 잡은 것이다. 지금은 기술기반 시대인데 과거의 공동체 이론으로 접근하려는 도시재생으로는 한계가 있음을 보여주는 대목이다.

민간 주도로 지역 특유 콘텐츠 개발해야

아오모리(青森)현에는 가을이면 30여만 명이 찾아오는 히라카와(平川)라는 작은 마을이 있다. ‘논(畓) 예술’을 보기 위함인데, 넓은 논에 역사적 인물이나 세계적인 미술작품 등이 작물을 활용해 논에 그려져 있다. 필자가 다녀올 당시에는 ‘말을 탄 사무라이’와 ‘로마의 휴일’ 등의 작품을 볼 수 있었다. 가을걷이가 끝나면 동네 사람들이 먼저 모여 다음 해 작품을 의논한다. 합의가 되면 그 지역 미술교사가 스케치를 하고, 이를 다시 캐드로 작업을 한다. 이런 과정을 거쳐 봄이 되면 1000여 명의 마을사람들이 주어진 작업 위치에서 정해진 작물로 모심기를 한다. 마을 사람 모두가 일심동체가 돼서 관광명소로 만들어낸 것이다.

일본의 사례를 들어 도시재생을 해석해 본 이유는 우리보다 먼저 겪은 나라이기 때문이기도 하지만 방법론에서 차이를 보이기 때문이다. 지금까지 우리는 국가 주도로 하드웨어적 접근이었다면, 일본은 민간 주도로 지역 특유의 콘텐츠 개발을 통해 재생해 가고 있다는 점이다. 나아가 우리는 단기 성과에 집착한 반면에 일본은 느리지만 꾸준하게 즉, 소프트 랜딩이 오히려 큰 효과를 가져왔다는 점이다. ‘작은 날갯짓이 태풍을 몰고 온다’는 나비효과가 도시재생 정책에도 해당될 것으로 나는 믿는다.

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일본 도시재생사업의 계획 체계 및 사업 특성 변화에 관한연구: 삿포로시(札幌市) 도시재생사업 사례를 중심으로

한국의 도시재생사업이 법정사업의 성격을 지니게 된 것은 약 2년 남짓이며, 현재 사업 시행 초기단계로 시범적인 사업들만 진행되고 있다. 국내 도시재생사업이 안정적으로 정착되기 위해서는 지속가능한 운영 전략이 필요한 상황이다. 해외의 도시재생사업 중 10년 이상 도시재생사업이 실행되고있는 곳은 지속가능한 사업 실행 체계가 구축되어있다고 할 수 있다. 국내 도시재생사업의 안정적이고 지속적인 실행 방안을 모색하기 위하여, 10년이상 시행되어 온 해외의 도시재생사업 사례들에대한 연구가 필요한 시점이다. 일본은 2002년 「도시재생특별조치법」을 제정한후 현재까지 14년 동안 도시재생사업을 실행해 오고 있으며, 7차례의 법률개정(2015.01 기준)을 통해도시재생사업의 목표 및 방향성을 확장하였다. 사업의 내용을 살펴보면 경제재생을 목표로 민간 사업자에게 다양한 인센티브를 제공하는 ‘도시재생긴급정비지역’ 의 지정과 교부금 확보를 목적으로 지자체에서 작성하는 ‘도시재생정비계획’을 기반으로 도시재생사업이 전개되고 있다. 도시재생정비계획으로지원되는 교부금은 지역의 공공시설 설치 및 지역정체성을 확보하기 위한 사업에 사용되고 있다. 우리나라 역시 「도시재생법」을 근거로, 경제기반형과 근린재생형(중심시가지형 및 일반형)으로 사업의 성격을 나누어 도시재생사업을 진행하고 있으며, 도시재생활성화계획과 관련된 사업들을 대상으로 국가 및 지자체에서 보조금을 지원하고 있다. 한국과 일본의 도시재생사업의 계획 체계 및 성격이 동일하다고는 할 수 없지만 도시재생과 관련된 법률을 근거로 관련 계획을 수립하고 있다는 점과 그 계획과 관련된 사업들을 대상으로 예산을 지원하는 보조금 관련 제도가 마련되어 있다는 공통점이 있다. 사업의 특징을 살펴보면 지역 활성화를중심으로 지역 공공시설의 정비 및 정체성을 살리기 위한 사업들이 진행되고 있다는 점이 유사하다. 한국과 일본 도시재생사업의 유사성은 일본 도시재생사업이 국내 도시재생사업에 시사하는 바가 크다. 본 연구의 목적은 장기간 지속되어 오고 있는일본 도시재생사업의 특징들을 도출하여 국내 도시재생사업이 지속적으로 운영될 수 있도록 시사점을제사하는 것에 있다.

The purpose of this study is to suggest implications for sustainable urban regeneration projects. The Korean Government enacted the law -The Special Act on the Promotion and Support of Urban Regeneration- for supporting urban regeneration projects which has been in the works since 2013. The Korean urban regeneration system is much newer than any other country’s system. It is important to study foreign systems of urban regeneration to run the new policy effectively. This study suggests policy implications of urban regeneration in South Korea from urban regeneration systems in Japan. Japan has had active urban regeneration projects and laws related to urban regeneration ten years longer than South Korea. As a result, they could implement policies under the integration management framework. We study the laws, plans and projects related in urban regeneration and analyze changing in structure and characteristic of urban regeneration projects in Japan. This study shows what make regeneration projects in Japan sustainable and have implications for Korean regeneration projects.

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